En esta obra se ofrece un tratamiento completo y riguroso del régimen vigente del derecho de acceso a la información pública en España. En esta Segunda edición se incorpora una síntesis de la abundante doctrina de los órganos de garantía del derecho recaída en los últimos tres años, así como la ya también abundante doctrina de los órganos jurisdiccionales, sobre todo, de la Audiencia Nacional y de los juzgados centrales de lo contencioso. Todo ello ha obligado a una sustancial ampliación de los contenidos de la obra inicial, así como a una reestructuración de buena parte de los apartados de la misma, en no pocos casos redactados de nueva planta. Con todo, en esta segunda edición se ha mantenido el designio original de la obra de ofrecer al lector una exposición completa y profunda del régimen jurídico vigente en España del derecho de acceso a la información pública, a partir de la metodología interpretativa al uso, pero sin pretender dogmatizar. Finalmente, esta obra se enmarca en la temática de Buen Gobierno como antítesis a la corrupción, que los autores vienen desarrollando en esta editorial: La imparcialidad en el procedimiento administrativo (2012), La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (2014), El derecho de acceso a la información pública 1ª ed (2017); El Estatuto de los Altos Cargos (2016), Vox populi: Consultas populares y procesos participativos (2019).
La entrada en vigor de las leyes de transparencia no ha tenido ciertamente en España el efecto del estallido de un trueno en un cielo sereno, pero -muy probablemente- terminarán dejando una huella imborrable tanto en el modus operandi cotidiano de las Administraciones como en la articulación de las relaciones entre la ciudadanía y la clase política. Que la legislación de transparencia no ha entrañado una radical innovación es cosa evidente a poco que se reflexione: en sustancia, la transparencia -aunque con otros nombres- ha sido un elemento consustancial al modelo mismo de democracia propio de nuestro entorno.
Frente a la opacidad característica de épocas pretéritas (arcana imperii), la publicidad se configuró desde el inicio como el principio organizativo de los Estados burgueses de Derecho con forma parlamentaria. La apertura a la opinión pública de los debates parlamentarios y la prácticamente coetánea consagración de la publicidad de los procesos judiciales están, en efecto, en el origen mismo del Estado surgido de las cenizas del Antiguo Régimen. Principio estructural del nuevo Estado que no solo determinó la conformación de las diversas instituciones, sino el propio catálogo de los derechos fundamentales, de entre los cuales la libertad de expresión (libertad de prensa) pasa a desempeñar un papel sencillamente capital en la articulación del entero sistema político.
La principal «misión» de la legislación de transparencia no ha sido otra, pues, que ampliar y profundizar la publicidad en el ámbito del gobierno y de la administración, funciones tradicionalmente más refractarias al escrutinio directo de la opinión pública. Misión que se fundamenta en un presupuesto incontrovertible: la ciudadanía sólo puede erigirse como un tribunal competente sobre la gestión de la cosa pública si dispone de los datos suficientes. Ahora, más que nunca, adquiere sentido para nosotros la clásica definición atribuida a Dicey: «La democracia es el gobierno de la opinión pública».
Y la legislación reguladora de la transparencia pretende satisfacer este objetivo imponiendo, de una parte, concretas obligaciones de publicidad activa y, por otro lado, garantizando un genérico derecho de acceso a la información pública. Este segundo pilar de nuestro sistema de transparencia (o primer pilar, si se prefiere) constituye el objeto del presente libro, y a mí ha correspondido el privilegio de presentarlo.
Cuando se invita a alguien hacer un prólogo, a menudo se tiene la idea difusa de que debe mostrar su dominio del tema en cuestión y, por tanto, se siente obligado a verter afirmaciones categóricas que muestren su firme conocimiento del asunto objeto de investigación. Al fin y al cabo, si a uno lo invitan, es por algo. Que nadie espere, sin embargo, tal seguridad en estas líneas. Como sucede tan frecuentemente, el verdadero alcance de las leyes únicamente es aprehensible una vez que éstas «entran en acción» y se proyectan a la realidad; sólo a través de su aplicación a los casos concretos se va paulatinamente dotando de sentido, desentrañando el significado profundo a menudo oculto bajo el texto de la norma. Una tarea estimulante a la que estamos todos los juristas convocados: desde los propios sujetos obligados a la academia, pasando obviamente por las instancias encargadas de resolver las controversias. Y tratándose, como se trata, de una todavía reciente legislación cuajada de conceptos jurídicos indeterminados y de límites que el legislador ha optado por no definir en absoluto, la prudencia aconseja que los llamados a interpretarla y aplicarla a los casos concretos actúen -actuemos- con cierta cautela.
Y en esto radica una de las muchas virtualidades del libro, que ha sido elaborado con la solvencia habitual que caracteriza a sus autores. En él encontraremos inspiración y criterio todos aquellos que, de un modo u otro, cada cual en su respectiva parcela, venimos ocupándonos del Derecho positivo regulador de la transparencia. Y digo Derecho positivo porque se trata de esto: es de agradecer que los autores no se extiendan en consideraciones de lege ferenda, apuntando posibles mejoras de las actuales leyes en pos de la consecución de una «modélica» legislación de transparencia. Pues tales consideraciones, a veces, en el cuerpo de un estudio jurídico, encierran el peligro de que se confundan los deseos con la realidad, y se genere en el lector la impresión de que el autor no ha partido de lo que la Ley dice, sino de lo que él quiere que diga. Este riesgo de deslizamiento entre los planos de la realidad y del deseo no se percibe en este libro. Los autores parten -como era de esperar, conociendo su rigurosa trayectoria- de las normas existentes, con todas sus virtudes y defectos. Aunque -atinadamente a mi juicio- procuren agotar las posibilidades hermenéuticas que las mismas ofrecen para potenciar al máximo la transparencia: ¡in dubio pro libertate!
Naturalmente, no compartimos todas y cada una de las valoraciones y apreciaciones que se sostienen en el trabajo (así, por ejemplo, la posibilidad de que los concejales puedan reclamar ante las autoridades independientes de control, aun cuando la petición de información la hayan realizado en el marco del régimen jurídico específico de acceso establecido en la LRBRL y, por tanto, en ejercicio de su derecho fundamental exart. 23.2CE; una posibilidad que, con toda evidencia, quiso excluir el legislador como se desprende inequívocamente de la tramitación parlamentaria de la LTAIBG). Tal vez aquí los autores sí cruzaron la porosa frontera que separa a la realidad del deseo. O, quizá, seamos nosotros los que estemos en el error. Sea como fuere, ¡bienvenida sea la discrepancia!, pues -para decirlo en términos clásicos- la solución correcta se alcanza por decantación en el «mercado de la ideas»: «aunque todas las doctrinas anduvieran sueltas por la tierra... cualquiera podría distinguir la verdad de la falsedad en un encuentro libre y abierto» (Milton).
Por otra parte, los que trabajamos en el Consejo andaluz hemos echado de menos en el libro una mayor presencia de nuestras resoluciones. Y lo lamentamos no por la condición de andaluces de sus autores, aunque también por esto. Obviamente no somos observadores imparciales, pero creemos sincera, honestamente, que el libro habría ganado mencionando algunas de nuestras decisiones que, sencillamente, se han soslayado. Y ello, entre otras razones, porque algunas de esas decisiones ausentes habrían servido para ilustrar cómo las autoridades de control y la doctrina, avanzando en paralelo y por separado, pueden llegar al mismo resultado y con una argumentación también semejante, reforzándose ambas recíprocamente.
En esta línea, compartimos plenamente la opinión de los autores de que, muy probablemente, sea en el límite de la protección de datos personales donde realmente la transparencia «se la juega». De ahí que vengamos sosteniendo ininterrumpidamente, desde la Resolución 42/2016, que el conflicto entre el derecho de acceso y el derecho a la protección de datos ha de resolverse conforme a la Constitución, esto es, realizando una ponderación constitucionalmente adecuada y, por tanto, superadora de la literalidad de las pautas y criterios contenidos en el art. 15.3 LTAIBG. O, por seguir con los ejemplos, el intento de delimitación dogmática de la categoría «secreto comercial» que los autores realizan a partir de la más reciente normativa de la Unión Europea; ensayo que ya habíamos efectuado en la Resolución 120/2016. O, en fin, la forma en que el libro aborda el deber de reserva de los datos tributarios; asunto que tratamos en la Resolución 78/2016, apuntando una interpretación del artículo 95LGT acomodada al marco normativo renovado por la legislación en materia de transparencia. Los ejemplos podrían extenderse más largamente, pero no abusaremos de la paciencia del lector.
Pero vayamos concluyendo. En este libro no se pontifica, no se emplea el fácil recurso de hacer consideraciones de lege ferenda; lisa y llanamente, se examina y argumenta con rigor en torno al alcance del derecho de acceso a la información pública, analizándose de forma especialmente cuidadosa lo que resulta verdaderamente determinante al respecto, a saber, los límites y las causas de inadmisión de las solicitudes. Terminemos con una confesión: junto a la normativa, cuando examino las reclamaciones en materia de derecho de acceso tengo siempre al alcance de la mano un ejemplar impreso del libro, del que espero haber hecho ya un uso provechoso.
El verdadero calado del libro, sin embargo, tendrá el lector directamente que comprobarlo.
Manuel Medina Guerrero
